De politieke economie van de voltooiing van de EMU

In het decennium sinds de eurocrisis heeft de agenda voor de hervorming van de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) een centrale rol ingenomen in de dynamiek van de Europese beleidsvorming. Critici hebben lang betoogd dat de EMU, zoals oorspronkelijk opgericht, fundamentele elementen miste die het vermogen van de monetaire unie om zichzelf in stand te houden zouden waarborgen. In het bijzonder – gezien de lage niveaus van arbeids- en kapitaalmobiliteit tussen de deelnemende landen, evenals de beperkte synchronisatie van hun bedrijfscycli – hebben velen betoogd dat de EMU niet alleen een mechanisme nodig zou hebben dat ervoor zou zorgen dat overheden hun solvabiliteit behouden, maar ook instrumenten om de fiscale afvlakking van de economie en een zekere mate van sociale solidariteit te waarborgen. Deze brede hervormingsagenda heeft invloed gehad op bijna elk element van de Europese economische beleidsvorming: begrotingsregels, de bankenunie, eurobonds, openbare noodfondsen, de rol van de ECB, coördinatie van het economische beleid, en een Europese pijler van fiscaal en sociaal beleid. Hoewel er over het algemeen overeenstemming bestond over de noodzaak van een sterkere EMU, zijn beleidsmakers het nog altijd verre van eens als het aankomt op de feitelijke onderdelen van de hervormingsagenda. Dergelijke verdeeldheid betreft territoriale, sociaaleconomische en ideologische grenzen.

Moeizame onderhandelingen tussen 2010 en 2020 hebben op de meeste van deze gebieden tot vooruitgang geleid, maar de discussies aangaande bijna elk dossier zijn nog lang niet voorbij. Op het gebied van de begrotingsregels ging de aanscherping van het SGP in 2011 en 2013 gepaard met een zekere mate van voorwaardelijkheid met betrekking tot het beleggingsbeleid sinds 2015. De eerste twee pijlers van de bankenunie zijn in 2012 en 2014 vastgelegd, maar de overeenkomst over de derde pijler – een gezamenlijke depositogarantie – is nog niet bereikt. Ondanks de tien jaar durende discussies en de interventie van de ECB in het debat, is er geen vooruitgang geboekt op het gebied van de zogenaamde eurobonds. Een groot, zeer voorwaardelijk noodfonds, het Europees Stabiliteitsmechanisme, is buiten het Europese constitutionele systeem opgezet, maar pogingen om dit mechanisme in het sinds 2018 ingevoerde Europese rechtskader te plaatsen, hebben tot nu toe weinig opgeleverd. De ECB zelf heeft haar houding ten aanzien van de solvabiliteit van landen veranderd en speelt sinds 2012 een sleutelrol met haar "whatever it takes"-beleidsstandpunt. De coördinatie van het economisch beleid, geïntroduceerd met het Europees Semester en de macro-economische onevenwichtighedenprocedure in 2011, en hervormd in 2013 en 2015, heeft geleid tot een hybride systeem dat niet volledig verplicht is (ondanks een proactieve sturing van de Commissie) noch echt gestimuleerd wordt (ondanks de begrotingsruimte die de Commissie heeft gegarandeerd aan landen die haar instructies opvolgen). En tot slot leveren de besprekingen over een fiscale en sociale pijler van de EMU, die eind 2011 van start zijn gegaan, pas sinds eind 2019 een reeks voorlopige overeenkomsten op over een gemeenschappelijke begrotingscapaciteit.

Tegen de achtergrond van deze enorme hervormingsinspanningen hebben velen zich afgevraagd wat de Europese burgers van al deze veranderingen en voorstellen vinden: of zij in het algemeen de noodzaak van een sterkere EMU steunen en of de fundamentele breuklijnen (van territoriale en ideologische aard) waardoor de beleidsmakers verdeeld raken, ook de kiezers tussen en binnen landsgrenzen verdelen. Weinigen hebben echter onderzocht hoe de reacties van mensen zich verhouden tot specifieke beleidsontwerpen, waarbij niet alleen wordt gevraagd of sommige brede beleidsregels over het algemeen worden gewaardeerd of niet, maar ook –in meer detail – welke specifieke beleidskenmerken worden gesteund, en waarom. Het doel van dit brede project is daarom om de studie van de economische en politieke dynamiek van de voltooiing van de EMU aan te vullen met een hoogwaardige analyse van experimentele informatie. We stellen fundamentele vragen over de verschillende beleidsvlakken waarop de EMU-hervorming betrekking heeft: sociaal beleid, fiscaal beleid en democratische legitimiteit. Welke economische kenmerken zijn het meest nodig? Hoe beïnvloedt de steun van de burgers de voltooiing van de EMU, en hoe wordt dit beïnvloed door beleidsontwerp? Zijn er hervormingstrajecten mogelijk die zowel politieke steun kunnen krijgen als de duurzaamheid van de EMU kunnen bewerkstelligen? Om het economische en politieke samenspel tussen deze drie gebieden te bespreken, maken we niet alleen gebruik van data-analyse op macroniveau en process tracing van de hervormingen, maar maken we ook gebruik van de EURS-studie uit 2018 (een experimentele beoordeling van het causale verband tussen beleidskenmerken en steun voor Europese werkloosheidsuitkeringen), de Fiscal Capacity-studie uit 2020 (een experimentele beoordeling van het causale verband tussen beleidskenmerken en steun voor een Europese begrotingscapaciteit) en de in 2022 aanstaande Democratic Legitimacy-studie. Waar de eerste twee al zijn gefinancierd en hoogwaardige experimentele informatie opleveren, wordt de laatste gefinancierd als onderdeel van dit project.